現(xiàn)行的大氣法制定于1987年，近一次修訂是2000年。12年過去，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變。“同呼吸，共奮斗”，大氣法再次修訂刻不容緩。
12年未修改，大氣法的“質(zhì)量”太低
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王山山︱北京報道
年初以來，彌漫在全國多個城市上空的灰霾遲遲不散，細(xì)顆粒物（PM2.5）等大氣污染問題引起整個社會持續(xù)關(guān)注。
為突出以PM2.5為重點(diǎn)的大氣污染防治工作，今年6月5日的世界環(huán)境日，環(huán)保部確定的中國主題是“同呼吸，共奮斗”。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從環(huán)保部獲悉，國務(wù)院正在制定大氣污染防治行動計劃，近期將發(fā)布。
而多位大氣污染防治領(lǐng)域的專家則呼吁，即使有了全國性的行動計劃，也需要更有力的防治大氣污染“基本法”——大氣污染防治法（下稱“大氣法”）。現(xiàn)行的大氣法制定于1987年，近一次修訂是2000年。12年過去，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變，形勢已十分復(fù)雜，大氣法再次修訂刻不容緩。
“塵封”17年的排放標(biāo)準(zhǔn)
2012年初，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095—2012）發(fā)布，增設(shè)細(xì)顆粒物（PM2.5）等污染物監(jiān)測項目，嚴(yán)格部分污染物限值，比過去的標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)致，也更嚴(yán)格。
不過，由清華、北大、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃研究院等科研機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立的中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興說，如果將這個標(biāo)準(zhǔn)跟標(biāo)準(zhǔn)比對，我們只是達(dá)到了WHO（世界衛(wèi)生組織）空氣質(zhì)量準(zhǔn)則的入門級別。以細(xì)顆粒物為例，中國的二級濃度限值為35，WHO則認(rèn)為10以下才是安全值，“我們的標(biāo)準(zhǔn)可能更利于當(dāng)下的管理，但出于保護(hù)公眾健康的考慮，這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在未來持續(xù)更新。”解洪興說。
據(jù)解洪興介紹，在大氣污染物排放中，火電、鋼鐵等行業(yè)近兩年制定了較為嚴(yán)格的國家排放標(biāo)準(zhǔn)，但水泥行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)已有9年未更新，工業(yè)鍋爐行業(yè)已12年未更新，工業(yè)大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)更是長達(dá)17年未更新。而過去幾年，我國工業(yè)的生產(chǎn)水平和技術(shù)革新狀況其實已經(jīng)有了巨大變化，用過時的標(biāo)準(zhǔn)管理污染物排放顯然不合時宜。
現(xiàn)行大氣法第十七條規(guī)定，“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或國務(wù)院行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”。然而，達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定后應(yīng)該由誰來執(zhí)行？誰來評價？如何考核？并沒有得到細(xì)化的解釋，責(zé)任不明確，“法力”難免微弱。
在機(jī)動車等移動源的污染排放中，是車的質(zhì)量差，還是油品質(zhì)量低？在環(huán)保NGO組織——能源基金會北京辦公室交通項目主任龔慧明看來，這個問題沒有爭論的意義：我國的油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以前由石油化工部主導(dǎo)制定，改革后由企業(yè)主導(dǎo)，便沒有了政府部門的強(qiáng)力約束，油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)管委會都是中石化的下屬單位，標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)及參數(shù)的選擇、出臺的時間，自然不容易反映公眾和環(huán)保的需求。
專家的意見是，標(biāo)準(zhǔn)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，都需要定期更新，并建立持續(xù)的機(jī)制，寫入大氣法，才能盡早趕走灰霾，還空氣以清新。
重罰單位，更要重罰個人
5月下旬，廣州石化違規(guī)排放含硫化物廢氣，致廣州市多個區(qū)域上空臭氣熏人。廣州市環(huán)保局立案查處，廣州石化涉嫌未經(jīng)批準(zhǔn)擅自停用污染治理設(shè)施，以及在煉油裝置檢修過程中違反操作規(guī)程導(dǎo)致惡臭氣體排放等。
但依現(xiàn)行大氣法規(guī)定，如沒有帶來重大經(jīng)濟(jì)損失，廣州石化為此次污染買單將不超過10萬元。在我國，大氣污染被業(yè)內(nèi)人士戲稱為是一項典型的違法成本低于守法成本的“事業(yè)”。整部大氣法中，高處罰不超過50萬元。
而在美國，企業(yè)違法排污均是“按日計罰”，每項違法行為罰金可高達(dá)25萬美元/天，如果沒有證據(jù)證明你的污染行為已經(jīng)改善，其間，污染罰款將被每天累加。據(jù)能源基金會北京辦公室環(huán)境項目主任趙立建介紹，美國的污染企業(yè)不僅要接受行政處罰，政府還要將其違法行為產(chǎn)出的不當(dāng)?shù)美?shù)收回，并且，企業(yè)還要為違法行為對別人造成的損害進(jìn)行賠償——這樣的狠招，有時一次就可以讓一個企業(yè)破產(chǎn)，震懾力自然不容小覷。
中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合認(rèn)為，一定要將大氣法與刑法結(jié)合起來，將“違反環(huán)境法就要入刑”提到一定的高度：“高排污危害人體健康甚至造成生命消失，跟故意殺人有什么不一樣？就應(yīng)該繩之以法，處以極刑。”在他看來，大氣法調(diào)整的核心之一就是加大違法處罰力度，以后的違法處罰不應(yīng)該有上限，按照違法者對環(huán)境造成的影響和違法違規(guī)的程度以及持續(xù)的時間，計算累計效應(yīng)處罰，并且讓企業(yè)形象受到損失，使部分消費(fèi)者放棄使用其產(chǎn)品和服務(wù)，因而失去競爭優(yōu)勢。
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長、環(huán)保部原總工程師楊朝飛主張：“要罰單位和罰個人并重。現(xiàn)在我們很多環(huán)保法律法規(guī)，罰的都是單位。而在水污染防治法中有一個突破，對個人的罰款不超過年收入的50%。大氣法修訂可以借鑒，并且突破‘年收入50%’的上限，讓污染責(zé)任人一年沒有收入。如果只罰單位，就算罰了300萬、500萬，企業(yè)一年利稅可能上億，根本沒有影響，對個人更沒有影響。”
缺的是市場手段
“消除一種污染，簡單的方式就是給這個污染物定價。”全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華說，嚴(yán)格的定價是10年來我國在治理大氣污染方面出臺的好政策，是有效解決二氧化硫排放問題的關(guān)鍵因素之一。
“定價”的依據(jù)、2003年7月開始實施的《排污費(fèi)征收使用管理條例》，對二氧化硫等污染物的排放數(shù)量、排污費(fèi)的征收等做了嚴(yán)格的規(guī)定。條例出臺后，二氧化硫的排污費(fèi)由原來的每公斤0.2元提高到了每公斤0.63元。壓力之下，電力等行業(yè)不斷加強(qiáng)節(jié)能減排，據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計公報（2009年）》的數(shù)據(jù)，當(dāng)年我國二氧化硫排放量為2214.4萬噸，較2005年下降13.14%，提前完成“十一五”的總量減排目標(biāo)。
當(dāng)然，有專家表示，至今仍在執(zhí)行的0.63元/公斤的定價，也已經(jīng)落伍，亟須修改。
楊朝飛說：“我們現(xiàn)在解決污染問題基本上靠行政手段加執(zhí)法手段，缺的是市場手段。”先被想到的市場手段是“稅”與“費(fèi)”，楊朝飛強(qiáng)調(diào)：按照“誰污染誰繳稅”原則，環(huán)境稅的稅費(fèi)一定要高于治理污染的成本，所有關(guān)于大氣污染的問題，先要研究它的治理成本是多少，然后制定出高于其基數(shù)10%或20%的環(huán)境稅稅費(fèi)，企業(yè)自然會選擇治理或者預(yù)防污染。
另一方面，使用市場手段就要建立成本分?jǐn)倷C(jī)制。楊朝飛說：“成品油標(biāo)準(zhǔn)確實要從國三、國四提高到國五，但價格一定會上漲，價格應(yīng)該怎樣分?jǐn)偅枰J(rèn)真研究——這個問題不解決，生產(chǎn)油品的企業(yè)沒有積極性，使用油品的城市政府也沒有積極性。”
楊朝飛認(rèn)為，以油品為例，在中國的大部分地區(qū)，政府不能包攬標(biāo)準(zhǔn)提高后增加的成本，企業(yè)消化多少、政府補(bǔ)貼多少、消費(fèi)者承擔(dān)多少，可以舉行聽證會的方式，講清楚道理，使百姓能夠接受，企業(yè)能夠承受，才有可能從源頭解決。
修訂草案已“二類”好幾年
早在2006年，楊朝飛等官員、專家就提出要進(jìn)一步修改大氣法，“但那時大氣污染防治工作沒有引起重視，大氣法修訂雖然納入立法計劃，卻遲遲沒有被推進(jìn)。”楊朝飛說。
2010年初，新的大氣法修訂草案由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦。但據(jù)主要參與者之一柴發(fā)合透露，兩三年來，草案“一直被列為國務(wù)院法制辦的二類立法項目”。
國務(wù)院法制辦工作人員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，一類立法項目是指“相對比較成熟的、力爭年內(nèi)完成的比較重要的項目”；二類立法項目則是“正在積極推進(jìn)的項目”。有專業(yè)人士進(jìn)一步解釋說：前者屬于指令性計劃，后者則屬于指導(dǎo)性計劃。
今年，楊朝飛看到了機(jī)會：“今年有兩件大事推動，一是去年底到今年初的大面積灰霾，在社會上產(chǎn)生了很大的反響；二是十八大召開后，生態(tài)文明得到國家的高度重視，環(huán)境搞不好就談不上生態(tài)文明建設(shè)，因此國家對環(huán)保工作越加重視。”
駱建華甚至認(rèn)為，國家應(yīng)盡快制定清潔空氣法、清潔水法。他說：“現(xiàn)在我們有大氣法，這個法管用，但是法律‘質(zhì)量’很低。如果修改，只能是小修小改，很難解決問題，必須推倒重來。解決污染問題，一定要出重拳、用重典、揚(yáng)利劍。”
但解洪興對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“一部法律的制定是多么的嚴(yán)肅、不易，哪能說顛覆就顛覆，大氣法修訂是當(dāng)下現(xiàn)實的辦法。”
修訂大氣法，楊朝飛和柴發(fā)合的大愿望是，步伐能加快一些。但對于目前該法修訂的具體進(jìn)程，二人均表示無法回答。
多位專家表示，大氣法的修訂，早也要在環(huán)保“基本法”——環(huán)境保護(hù)法修訂之后才可能實現(xiàn)。這或許是一個注定糾結(jié)的過程——修改后的環(huán)境保護(hù)法或?qū)⒃诮衲甑壮雠_，此前已經(jīng)歷了多輪艱難的較量。
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